El TSJ anula el Plan de Movilidad que obliga a redefinir la futura Zona de Bajas Emisiones

La sentencia, fechada el 18 de septiembre de 2026, estima el recurso presentado por Pablo Casillas González y Juan Ángel Martínez González contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ávila del 27 de diciembre de 2024 que aprobó el plan, posteriormente publicado en el Boletín Oficial de la Provincia el 28 de marzo de 2025.

Según reza la sentencia, el PMUs “debe recoger un contenido obligatorio y más preciso” sobre el cambio climático y transición energética dado que “hace una sola consideración” respecto a la Zona de Bajas Emisiones. Por ello, el TSJCyL considera que el “contenido resulta insuficiente […] puesto que, claramente, la norma ordena que el Plan De movilidad Sostenible sea el que establecen a la ZBE, lo cual, supone, como minimo, establecer una serie de líneas básicas de la misma que luego la ordenanza podrá concretar”. 

Si la sentencia adquiere firmeza en estos términos, el Ayuntamiento deberá corregir el PMUs, ya que el tribunal establece que debe ser previo a la ordenanza y contener las bases que regulen la ZBE, de manera que no basta con dejar su definición en el PMUs para una organización posterior en una nueva ordenanza de la ZBE. 

El texto no fija exactamente cómo debe ser la futura Zona de Bajas Emisiones de Ávila -que fue anulada también por el TSJ- pero sí señala que el Plan de Movilidad debe establecer, como mínimo, unas líneas básicas y pone como ejemplo un contenido que incluya el ámbito geográfico, los periodos sucesivos de implantación, los tipos de vehículos que puedan acceder y las condiciones para hacerlo, además de un análisis del impacto sobre los flujos de tráfico y las medidas necesarias para reajustarlos.

No supone anulación de las actuaciones 

El fallo tampoco supone por sí mismo la anulación automática de todas las actuaciones o políticas municipales relacionadas con la movilidad. La causa concreta por la que cae el plan es el incumplimiento que aprecia la Sala en uno de sus contenidos obligatorios: el establecimiento de la Zona de Bajas Emisiones.

La línea estratégica 7 del Plan de Movilidad aprobado por el Ayuntamiento señalaba que las zonas de bajas emisiones serían definidas y reguladas mediante las correspondientes ordenanzas municipales y hacía referencia a la ordenanza y al proyecto de ZBE aprobados por el Pleno en mayo de 2024.

Para el tribunal, esa fórmula resulta "insuficiente". La Sala interpreta que la Ley obliga a que sea el propio Plan de Movilidad el que establezca la Zona de Bajas Emisiones y considera que una mera remisión a la ordenanza supone "vaciar de contenido" ese mandato legal.

La situación tiene además una segunda particularidad. La ordenanza municipal a la que remitía el plan ya había sido anulada judicialmente. La sentencia concluye así que el PMSUS debe ser anulado por incumplir el contenido mínimo obligatorio y limitarse a remitirse a una ordenanza que, además, ya había sido anulada.

La Sala establece con claridad el orden entre ambos instrumentos. El Plan de Movilidad constituye el presupuesto de la Zona de Bajas Emisiones: debe establecer previamente sus elementos esenciales y la ordenanza posterior desarrollarlos. Por esa razón, la anulación de un plan puede tener consecuencias sobre la ordenanza sustentada en él, pero la anulación de una ordenanza no provoca automáticamente la del plan.

El TSJ rechaza buena parte de los argumentos de los recurrentes

Aunque finalmente estima el recurso, el tribunal descarta varios de los motivos utilizados para solicitar la nulidad del PMSUS.

Uno de ellos cuestionaba la cualificación profesional de quienes participaron en su elaboración y tramitación. La Sala concluye que no existe una norma que obligue a que el informe sea elaborado por un ingeniero superior y considera que los profesionales que participaron contaban con conocimientos y experiencia suficientes en ámbitos como urbanismo, movilidad y ordenación territorial.

Tampoco acepta que el Plan de Movilidad deba ser anulado simplemente por haberse aprobado después del plazo previsto inicialmente. La sentencia señala que la lógica de la Ley 7/2021 llevaba a aprobar el plan antes de 2023, pero concluye que el retraso no determina por sí mismo su nulidad.

La Sala rechaza igualmente las alegaciones de arbitrariedad y desviación de poder. Considera que los recurrentes no aportaron pruebas o indicios suficientes que permitieran acreditar una actuación municipal dirigida a una finalidad contraria a la perseguida por la normativa.

El informe no obligaba al Ayuntamiento

La sentencia analiza también las diferencias existentes entre el plan finalmente aprobado y el documento elaborado por Colin Buchanan Consultores.

El tribunal establece que ese informe no tenía carácter vinculante y que el Ayuntamiento no estaba obligado a incorporar todas sus propuestas. La Administración dispone de margen para decidir las medidas concretas destinadas a alcanzar los objetivos legales de movilidad y medioambientales, siempre que respete los contenidos mínimos establecidos por la legislación.

De hecho, la Sala considera que el plan contempla, con diferente grado de intensidad, medidas relativas a los desplazamientos a pie y en bicicleta, el transporte público, la electrificación, los vehículos eléctricos, el reparto de mercancías y otros apartados incluidos en la Ley 7/2021.

La excepción que determina finalmente la anulación es la Zona de Bajas Emisiones, porque en este punto el tribunal entiende que existe una obligación legal más concreta que el documento municipal no satisface.

Costas de hasta 2.000 euros y posibilidad de recurso

El fallo estima el recurso contra el acuerdo plenario que aprobó el II Plan de Movilidad Urbana Sostenible e impone las costas procesales al Ayuntamiento de Ávila, aunque limita su cuantía a un máximo de 2.000 euros.

La resolución todavía no es firme. Puede prepararse recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y/o ante la Sección de Casación correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, siempre que concurra interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

El plazo para preparar ese recurso es de 30 días desde la notificación de la sentencia. Por tanto, el alcance definitivo de la resolución sobre la planificación municipal de la movilidad y la futura Zona de Bajas Emisiones dependerá también de si se presenta recurso y de su posterior tramitación.